星合证券宋志红:农村集体经济组织成员身份确认制度的体系解释

摘要：《农村集体经济组织法》对成员身份确认的规定可以区分为初始确认、新增取得、自愿退出、法定丧失四方面规则。对成员身份的初始确认以“户籍关联＋稳定权利义务关系＋土地保障”为判断标准，成员身份初始确认程序应当是农村集体产权制度改革的特别程序。成员身份的新增事由包括生育、结婚、收养等亲缘关系和政策性移民。在因亲缘关系新增成员的情形下，需对亲缘关系事由进一步细分星合证券，在程序上遵循“当事人申请—成员大会确认”程序。在政策性移民情形下，国家需要对迁入地集体予以补偿。自愿退出成员身份者可以在一定期限内保留土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体服务和福利分享权；成为非聘任制公务员而丧失成员身份者，还可以在一定期限内保留有限的民主管理权；对于加入其他集体而丧失原成员身份者，应当衔接保护其土地承包经营权和宅基地使用权，避免出现“两头空”和“两头占”。地方立法与集体章程可以依据成员定义条款对成员身份确认规则予以补充和细化，但不得违反《农村集体经济组织法》的精神和强制性规定。‍‍

关键词：农村集体经济组织；成员身份；取得；退出；丧失

引言

在《农村集体经济组织法》立法过程中，农村集体经济组织成员身份确认制度作为基础性制度，受到社会各界的广泛关注。一个完善的成员身份制度体系应当包含三方面规则，即成员身份初始确认规则、成员身份变动（新增和丧失）规则、成员身份确认纠纷解决规则。在2024年6月28日颁布的《农村集体经济组织法》中，成员身份确认制度涵盖了上述三方面的内容，为成员身份的取得、变动和救济提供了法律依据。其中，第56条关于成员身份确认纠纷解决的规则较为清晰，关于成员身份确认和变动的规则却存在规定零散、逻辑不清晰、部分规定表义模糊等问题。本文结合立法背景和立法目的、国家相关政策和法律规定、改革试点实践探索等，从成员身份初始确认规则、成员身份新增规则、成员身份自愿退出规则、成员身份法定丧失规则出发，对相关内容进行解构和整合，对相关条款予以解释阐明和细化补足，以此呈现出完善、清晰的农村集体经济组织成员身份确认制度体系，为法律的理解适用提供参考。

一、成员身份初始确认规则

成员身份初始确认，是指在农村集体产权制度改革中首次对农村集体经济组织成员身份进行全面确认，属于面向所有相关人员的系统性批量确认。农村集体经济组织作为人合组织，成员是最核心的要素。在人民公社时期，农村集体经济组织成员（社员）身份较为清晰。自1978年实行家庭联产承包责任制以来，原有农村集体经济组织的职能逐步弱化，其经济职能和行政职能逐渐被村民委员会等基层群众自治性组织所取代。同时，伴随着城镇化推进过程中城乡人口流动的加剧，诸多农村集体经济组织的成员边界逐渐变得模糊。十八大以来，国家就农村集体产权制度改革作出了一系列部署，成立具有特别法人身份的新型农村集体经济组织是改革的一项重要任务，通过确认农村集体经济组织成员身份以明确成员边界，是成立新型农村集体经济组织的前提条件。改革试点地方就成员身份初始确认的实体标准和具体程序开展了探索，为立法奠定了实践基础。农业农村部统计数据显示，截至2021年4月，全国已有9亿人口被确认具备农村集体经济组织成员身份。在已经开展了农村集体产权制度改革的地方，农村集体经济组织成员身份的初始确认工作已经完成。依据《农村集体经济组织法》第66条的规定，已经确认的成员身份继续有效，不会因为新法的实施而重新确认或者调整。此类农村集体经济组织占大多数，这些农村集体经济组织今后在成员身份确认上的主要工作是对成员身份变动的管理，即依法对成员身份的新增和丧失等予以确认和管理。在尚未通过农村集体产权制度改革完成成员身份初始确认的地方，尚需在《农村集体经济组织法》生效实施后依据该法的规则开展成员身份初始确认。

（一）成员身份初始确认的标准

《农村集体经济组织法》第11条是成员定义条款，与第12条第1款的规定共同构成了农村集体经济组织成员身份初始确认的一般规则。

1. 确立了“户籍关联＋稳定权利义务关系＋土地保障”的成员身份确认一般标准

依据第11条的规定，“户籍关联”“稳定权利义务关系”和“土地保障”是农村集体经济组织成员身份的三大核心特征，亦是在开展成员身份确认时必须同时考虑的三大核心因素。这三大因素呼应了农村集体经济组织的历史渊源和现实职能，回应了之前关于成员身份确认的理论和司法实践争议，有利于“避免因较为宽泛、弹性的规定可能导致成员确认的条件不够清楚明确”。‍

对于农村集体经济组织成员身份确认的一般标准，尤其是如何确立核心考量因素，在此前的理论研究和司法实践中存在较大争议。综合考察各理论观点和典型司法案例可知，在确认成员身份上可能考量的因素涵盖户籍、生存保障（是否以集体土地为基本生活保障）、稳定权利义务关系（是否为土地二轮承包的承包方以及是否承担集体义务）、固定的生产生活关系（是否长期在本村庄生产生活）、姻亲血缘关系等多重因素。不同的观点选取了不同的因素相组合，从而形成了“单一户籍”说、“户籍＋保障”说、“户籍＋权利义务关系”说、“户籍＋生产生活”说、“户籍＋保障＋生产生活”说、“户籍＋生产生活＋权利义务”说、“户籍＋保障＋权利义务＋生产生活”说、“保障＋权利义务”说、“保障＋生产生活”说等不同的观点。在农村集体产权制度改革中，国家政策明确成员身份确认以“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”为原则，“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等”综合因素。这一规定的优点是考量因素全面，缺点是过于原则和抽象。《农村集体经济组织示范章程（试行）》采用了“户籍＋生产生活＋权利义务＋特定关系”标准。

《农村集体经济组织法》在综合考量各种主张和实践探索经验的基础上，明确提出了“户籍关联＋稳定权利义务关系＋土地保障”的判断标准。“户籍关联”因素明确且具体，容易操作，是确认成员身份的首要标准和必备条件，不具备户籍关联者被排除在成员范围之外。在具备户籍关联因素的前提下，还需进一步结合“稳定权利义务关系”和“土地保障”两大因素判断是否具备成员身份，这两大因素是成员身份确认的实质考察标准，亦是对“户籍关联”因素的补充和修正。

2. “户籍关联”是成员身份确认的形式考察标准和首要判断因素

不难看出，在上述多种观点中，户籍因素是各观点之间最大的公约数，也是最为明确和最具可操作性的判断因素。从地方立法看，绝大多数地方也将户籍作为成员身份确认的首要因素，在户籍因素的基础上综合考虑其他因素和特殊情况。“以户籍作为认定农村集体经济组织成员资格的标准具有现实合理性，且简便而易于判断，因而我国现行地方性法规和地方政府规章、最高人民法院司法政策和地方法院发布的司法解释性质文件以及村规民约，基本上均将户籍作为认定成员资格的一般标准时的主要考量因素。”这与我国长期以来实行城乡二元户籍管理制度的客观情况相匹配，是务实的选择。《农村集体经济组织法》采纳了户籍标准，同时将户籍关联因素放宽至“曾经在”。这一放宽有两个明显益处：

一是顺应了我国户籍制度改革和城乡人口流动的趋势。我国户籍制度改革的方向是推进户籍与社会福利和公共服务脱钩，让户籍管理的功能角色回归人口信息管理的本源。对此，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”在这一改革趋势下，户籍登记与农业就业、社会保障等的关联性将进一步减弱。与此同时，户籍因素的放宽使得流动人口减少流动顾虑，出嫁女、入赘婿、外出求学人员、服兵役人员等特殊群体无需担心因永久或临时迁出户籍而丧失成员身份。

二是彻底解决了进城落户农民权益保障问题。在我国城镇化推进的过程中，很多农民虽然将原有农村户口转为城镇户籍，但未能享有同迁入地户籍人口同等的社会保障福利，在融入城镇生活上仍然面临诸多困难和风险。对此，近些年来的国家政策反复强调要保障进城落户农民的“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，避免进城落户农民因户籍迁出而丧失土地承包经营权等财产权益。但是，进城落户农民是否丧失成员身份这一关键问题始终未得到回答，农民进城落户后成员资格应否丧失、丧失事由以及确认程序规则都不明确，实践中有的地方直接将进城落户作为成员身份丧失的法定事由。对此，有必要强调保障进城落户农民的“三权”，尤其对于因进城落户而丧失成员身份者，保障其“三权”具有重要意义。《农村集体经济组织法》第11条将户籍关联因素放宽至“曾经在”，结合第18条成员资格法定保留的规定，明确表明农民不会仅仅因为进城落户而丧失成员身份。这一做法可以彻底消除进城落户农民对土地权益保障的顾虑。进城落户农民既然保留了成员身份，自当享有与在村成员同等的成员权利，其享有的包括“三权”在内的各项财产权益也就不会面临被剥夺的威胁。

3. “稳定权利义务关系”因素是对成员身份的历史考察

从实践操作看，对是否存在“稳定权利义务关系”的判断，通常考察的因素包括是否属于二轮承包的承包方、是否参与集体组织的共同劳动、是否参与集体重大事项的表决等。在“三提五统”和农业税取消前的时代，考察因素还包括是否承担相关税费义务。在农业税全面取消后，农村集体经济组织成员身份的权利内涵进一步彰显，义务则相对弱化。实际上，享受成员权利并承担成员义务，应当是成员身份确认之后的结果，而非成员身份确认的依据。法律之所以将“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”作为成员身份确认的考量因素，是因为农村集体经济组织及其成员本身早已存在，这些成员事实上一直与农村集体经济组织存在权利义务关系。在农村集体产权制度改革中对成员身份予以初始确认，属于对历史事实和客观存在的确认。故此，“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”是具备成员身份的有力证明。这一考量因素体现了成员身份确认中“尊重历史”的原则，也与农村集体经济组织的历史渊源性相适应。但显然，这一考量因素只适用于对历史成员的确认，至于因生育、结婚、收养、政策性移民等原因而新增取得成员身份的情形，无须也不应考虑该因素，否则将陷入“鸡生蛋还是蛋生鸡”的悖论。

值得注意的是，此前有观点主张的“固定生产生活关系”考量因素和《农村集体经济组织法》规定的“稳定权利义务关系”因素之间存在相当大程度的交叉重叠，但后者更加强调实质性的权利义务关系，特别是对集体财产的分享和集体事务的参与，前者强调的是生产生活的空间形态。在城乡人口双向流动加速的背景下，特别考虑到大量农民由于进城务工等大部分时间并不实际在本村生产生活的现实情形，“稳定权利义务关系”因素更加契合农村集体经济组织作为经济组织与成员之间的本质联系。根据该因素，可以将“外（空）挂户”等仅具备形式上户籍关联因素的人员排除在成员范围之外。

4. “土地保障”是对成员身份的合目的性考察

“土地保障”因素彰显了农村集体经济组织的独特属性和功能。农村集体经济组织并非一般的经济组织，而是“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”。在国家尚未实现对城乡居民的基本公共服务一体化供给的情形下，农村集体经济组织承担着为广大农民提供社会保障的特殊职能，集体土地就是农村集体经济组织承担此种特殊职能的财产基础。尽管有学者对此种做法的合理性提出了批评，但这是我国现阶段不容忽视的实然状态。例如，农村集体经济组织依法为其成员无偿分配承包地和宅基地，以便其成员能够获得最基本的就业收入和居住保障。第2条与第11条中“以土地集体所有为基础”“土地等财产”等表述，彰显了农村集体经济组织财产的独特性，这正是农村集体经济组织承担成员基本生活保障职能的物质基础。故此，“土地保障”也就成为成员身份确认的实质判断因素。

需要注意的是，对“是否以集体土地等财产为基本生活保障”的判断，并不能依据农民实际收入高低和收入结构，例如，是否有稳定的非农收入，非农收入占总收入的比例等，而应当以是否获得稳定且平等的城镇居民社会保障待遇为判断标准。这是由我国城乡居民社会保障二元结构特征决定的。“土地保障”因素有利于将已经彻底融入城市生活并享受完整市民待遇的原农村居民排除在初始成员身份确认之外，避免出现既享受市民福利保障又享受集体土地保障的“双重保障”现象，也有利于将集体有限的土地资源真正用于不能被城市居民福利保障所覆盖的人群。

考虑到当前在一些“城中村”中已经没有集体所有的土地，但仍存在集体财产和农村集体经济组织，其成员也依赖集体财产收益作为基本生活保障，故此，立法采用了“土地等财产”的表述，以涵盖“城中村”等特殊情况。实际上，即便这些没有了集体土地的“城中村”，其现有集体财产也绝大多数来源于原来的集体土地。

（二）成员身份初始确认的程序

依据《农村集体经济组织法》第12条第1款和第26条的规定，确认农村集体经济组织成员是农村集体经济组织成员大会的法定职权。第22条在规定农村集体经济组织的登记设立程序时，也规定由农村集体经济组织成员大会确认本农村集体经济组织成员。但农村集体经济组织成员大会本身是由具有完全民事行为能力的全体成员组成的，在成员身份初始确认尚未完成前，如何设立和召开成员大会并确认成员身份？故此，第26条规定的由成员大会确认农村集体经济组织成员身份的规则，仅适用于成员身份初始确认已经完成、成员大会已经成立后的阶段，在此之前，尚需通过特别的程序完成农村集体经济组织的成员身份初始确认工作。

《农村集体经济组织法》未对成员身份初始确认的程序作出规定。从之前的改革实践看，各地均是通过农村集体产权制度改革的特别程序完成成员身份初始确认工作。以天津市为例，天津市就农村集体产权制度改革出台了包含4个阶段、8个环节、32个步骤的操作指导规程，其中涉及成员身份初始确认的操作流程包括12个步骤：（1）成立工作小组。由村级党组织牵头成立改革工作小组，小组由5人以上（单数）构成，包含两委成员、党员代表、村民代表和熟悉村集体经济组织历史沿革、发展情况的老同志。（2）开展政策宣讲。组织工作小组成员参加上级组织的政策培训，通过公开信、明白纸、宣传单、大屏幕、村内广播等形式向全村宣传改革政策。（3）制定《工作方案（草案）》。由工作小组在广泛征求群众意见的基础上研议起草改革《工作方案（草案）》，方案内容应包括改革基准日、成员身份确认办法、清产核资办法和初步计划采用的改革形式、股权设置办法等。（4）审议表决工作方案。召开村两委联席会议、党员代表会议分别审议通过《工作方案（草案）》，报镇（乡、街道）改革领导小组审核后，召开村民代表会议审议或由户代表表决，形成《工作方案（报批稿）》。（5）报请批准方案。以村级党组织和村委会名义，就启动产权制度改革和《工作方案（报批稿）》，请示乡镇党委、政府或街道办事处。（6）公布方案。（7）调查摸底。广泛搜集并审查分析本村集体相关人员的户籍登记、土地承包经营权登记等信息和相关人员提交的证明材料。（8）初步确认。依据相关法律、法规、规章等有关规定和本村集体产权改革工作方案中确定的标准，对符合成员资格条件的成员进行初步确认，形成初步确认成员名单。（9）公示修正。由工作小组对初步确认成员名单进行公示。对于相关人员提出意见的，讨论提出处理意见并向当事人反馈处理意见。同时，经修改的成员名单应当再次进行公示，每次公示不得少于三天，经过公示无异议后方可确定为村内确认结果。（10）审核把关。以村级党组织和村委会名义将村内确认结果报请镇（乡、街道）改革领导小组把关。（11）结果公告。以村级党组织、村委会和工作小组名义在区级以上媒体公布成员身份确认结果。（12）编制名册。建立村集体经济组织成员登记簿。由此可见，成员身份初始确认是在乡镇党委和政府的全程指导下，由改革工作小组起草成员身份确认方案草案，并通过村级“四议两公开”的方式表决通过。上述程序民主规范，可操作性强，值得借鉴。

成员身份初始确认工作完成后，即可成立成员大会，并由成员大会依据第22条的规定表决通过相关事宜，然后申请农村集体经济组织设立登记。在此之后，依据第26条的规定成员身份的变动事宜由成员大会予以表决。

成员身份实行名册管理，第12条第4款对成员名册的备案管理作出了规定。一般而言，成员身份一经制定和备案，便具有相对稳定性。但从动态视角看，本村户籍人员会因出生、死亡、迁徙、结婚等而变动，“是否与本集体形成稳定的权利义务关系”“是否以本集体土地等财产为基本生活保障”两大因素亦会随着时间的流逝而发生变化。此时，是否要对成员范围作出相应调整呢？由此引发的问题是，对成员身份实行动态管理还是静态管理？从实践探索看，少数试点地方探索了成员身份的固化管理，也即在基准日的成员身份确认完成后，成员身份不再随人口的变化而变化，大部分试点地方实行动态管理，即结合各种变化因素定期对成员身份进行调整。学术界也大多主张动态管理。笔者认为，在现阶段，以集体土地等财产为成员提供社会保障是农村集体经济组织的核心职能，对成员身份实行静态管理必将导致需要被保障的对象与实际被保障对象的不匹配，也不符合集体所有制作为公有制的分配原则这一定位。故此，在成员身份初始确认完成一段时间之后，尚需依据实际情况定期对个别人员的成员身份予以调整，这是坚持集体所有制、充分发挥集体土地等财产之保障功能的必然要求。《农村集体经济组织法》也是采纳了动态管理的思路，对成员身份的新增、退出和丧失规则作出了规定。

二、成员身份新增取得规则

《农村集体经济组织法》第12条第2款对成员身份新增取得的情形作出了规定，并区分了“应当取得”和“一般应当取得”两种情形。这些情形如何适用？是否还有其他情形？新增确认的程序如何？尚需探讨。

（一）因生育而新增取得

成员生育的子女当然为成员，对此，社会各界有很高的共识。故此，第12条第2款第1句规定，对因成员生育而增加的人员，应当确认为农村集体经济组织成员。“应当”之表述意味着本条为强制性规定，确立了农村集体经济组织的法定义务星合证券，农村集体经济组织不得拒绝。但此规定的适用尚有两点待明确之处。

第一，对于仅父母一方为本农村集体经济组织成员的情形，例如，另一方为城镇户籍居民、其他农村集体经济组织成员、外籍人员，其子女是否应被确认为成员？确认该子女成员身份是否以其将户籍登记在本村为条件？对此，《农村集体经济组织示范章程（试行）》不排除仅父母一方为成员的情形，但要求户籍迁入本社。笔者认为，一方面，从《农村集体经济组织法》第12条第2款第1句的文字表述看，不能排除此种仅父母一方为成员的情形，对其子女的成员身份应予认可。另一方面，考虑到第11条的成员定义条款以“户籍关联”为首要条件，在此种情形下，该子女应当选择随具备成员身份的父母一方将户籍登记在本村。只有如此，才符合应当确认为本农村集体经济组织成员身份的法定情形，否则，农村集体经济组织有权拒绝确认其成员身份。如果父母双方或一方为户籍不在本农村集体经济组织的集体成员，考虑到我国现阶段仍需推进城镇化，原则上其子女不应被确认为成员。

第二，是否要经过子女申请和集体确认程序？抑或是自出生时自动取得成员身份？法律并未明确。《农村集体经济组织示范章程（试行）》规定了申请程序。在立法过程中，有观点认为，成员的子女应从出生时起自动取得成员身份，无需经过申请确认程序，既简化了程序，还能避免农村集体经济组织违法不予确认的情形发生。笔者认为，考虑到前述特殊情形以及仅父母一方为本农村集体经济组织成员的情形下，子女应当享有是否成为本农村集体经济组织成员的选择权，而且自出生时自动成为成员也不便于操作和管理。故此，在因生育而新增取得成员身份的情形中，宜由该新出生人员的父母向农村集体经济组织提出申请，农村集体经济组织依据第26条召开成员大会予以确认，并更新成员名册，但该子女取得成员身份的时间回溯至出生时间。需要注意的是，依据第28条第4款的规定，确认成员身份属于成员大会职权的保留事项，不得由成员代表大会行使。

（二）因结婚、收养或政策性移民而新增取得

结婚、收养或政策性移民亦是成员身份变动的常见原因。但与生育之“应当确认”的表述不同，对这类情形，法律采取了“一般应当确认”的表述，强制性明显缓和。这意味着在这些情形下，原则上应当确认成员身份，但在特殊情形下可以不确认成员身份，从而为农村集体经济组织留下了一定的自治空间。

第一，在本农村集体经济组织成员与其他农村集体经济组织成员结婚的情形下，另一方具有选择权，可以选择申请加入配偶方所在的农村集体经济组织，亦可以保留其原所在的农村集体经济组织成员身份。对此类情形，法律重在调整两个农村集体经济组织成员身份的衔接，避免出现“两头占”和“两头空”的现象，这正是第17条第1款第3项和第18条第2款的立法意蕴。值得讨论的是，对于因与成员结婚而申请加入配偶方所在农村集体经济组织的情形，是否需要其将户籍迁入？是否需要其在本农村集体经济组织生产生活？一些地方立法要求迁入户籍，《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》要求同时具备户籍迁入和在本集体生产生活这两个要素。笔者认为，一般而言，为了户籍管理的方便，以及成员行使权利义务的便利，如果选择申请加入新的农村集体经济组织，就应选择将户籍迁入，并且以该农村集体经济组织所在地为主要居所，对主要居所的认定，不排除常年在外务工情形，否则，农村集体经济组织有权拒绝其申请；反之，农村集体经济组织应予同意。只有如此，方能与第11条成员定义条款中的“户籍关联”因素保持和谐。当然，当事人亦有权选择继续保留原农村集体经济组织成员身份，原农村集体经济组织不得仅以其结婚、户籍迁出等原因剥夺其成员身份，此为第18条第2款的应有之意。

第二，在本农村集体经济组织成员与城镇居民结婚的情形下，该城镇居民应否被确认为成员？一般而言，由于城镇居民本身享受了国家为市民提供的福利保障待遇，其自不应再加入农村集体经济组织而挤占农民福利。但鉴于我国户籍制度改革较为复杂，历史上存在着具备城镇居民户籍但并未平等享受城镇居民福利保障待遇的人员，如果属于此类情形，其同农村集体经济组织成员结婚，并申请加入本农村集体经济组织的，适宜确认为成员。

第三，在成员收养子女的情形下，依据《民法典》第1111条的规定，只要是合法有效的收养关系，养子女与亲生子女具有同等法律地位，故此，对合法收养的子女理应适用与生育子女同样的规则，农村集体经济组织应当确认收养子女的成员身份。当然，不符合法定生效要件的所谓“民间收养”情形，不在此列。

第四，在政策性移民的情形下，若移民者为原农村集体经济组织成员，且因移民导致原农村集体经济组织消灭，则移民者不得不依赖移入地的土地为生活保障。无论是为了管理方便，还是为了使移民者更好融入当地生活以及为移民者提供长久生计保障，均需将移民者确认为移入地农村集体经济组织成员。与生育、结婚、收养情形同成员存在亲缘关系不同，政策性移民纯属外来人员，法律为移民安置地农村集体经济组织施加这种强制义务，实则是由移民安置地的农村集体经济组织承担了外来移民的部分安置任务，是对国家义务的承担，而这种承担必然会挤占迁入地原有农村集体经济组织成员的利益。作为对价，国家需要对移入地农村集体经济组织给予配套的补助资金和政策支持，以此平衡原成员和加入移民之间的利益关系。

基于上述原因新增取得成员身份的，应由本人或其法定代理人提出申请，并由农村集体经济组织召开成员大会予以确认。如果农村集体经济组织对法律规定应予确认的情形不予确认，申请人可以依据第56条的规定寻求救济。

（三）新增取得的其他情形

除法律明确列举的上述两类情形之外，是否存在新增取得成员身份的其他事由？从地方立法看，普遍设置了“成员大会表决同意接纳”的自治兜底条款。赋予农村集体经济组织在成员确认上一定的自治权也是理论界和实务界的共识。

笔者认为，虽然第12条第2款并无“等”字，但第12条第5款的规定赋予了省级人大通过制定地方性法规就农村集体经济组织成员确认作出具体规定的权力，第20条也表明农村集体经济组织章程可以规定成员确认规则。故此，针对第12条第2款之外的其他可能新增取得成员身份的特殊情形，省级人大制定的地方性法规、农村集体经济组织章程均可以依据第11条的精神作出补充规定，但前者不得违反上位法，后者不得违反本法和其他法律法规的规定。这体现了在成员身份确认事项上“国家立法优先＋地方立法补充＋集体章程自治兜底”的共治模式。

三、成员身份自愿退出规则

“成员自愿退出是指农村集体经济组织成员自愿退出所在的集体经济组织，从而导致集体经济组织成员身份丧失以及相关成员权益消灭的行为。”《农村集体经济组织法》第16条对成员自愿退出农村集体经济组织作出了规定。对该条的理解适用涉及退出条件、程序和法律效果三方面的问题。

（一）自愿退出的前提条件

第16条并未规定自愿退出成员身份的前提条件，这意味着只要是成员出于自身意愿，即可申请自愿退出。但需要注意的是，如果符合第17条规定的法定丧失的情形，成员并无申请自愿退出的权利，其成员身份会自动丧失。故此，自愿退出只能发生于法定丧失事由之外的情形。

在当前国家全面推进乡村振兴并出台一系列支农政策的背景下，成员身份给农民带来的主要是一系列财产权益和福利保障，而非义务负担，自愿退出成员身份体现为成员对自身权益的处分。一般而言，集体成员并无自愿退出成员身份的动力和必要，但如果集体成员确实出于真实意愿自愿退出成员身份，法律亦不禁止。

从实践探索看，自愿退出成员身份主要发生在进城落户农民自愿有偿退出农村权益的改革试点地区，典型如宁夏平罗，进城落户农民在自愿有偿退出“三权”的同时，一并退出了集体成员身份。

（二）自愿退出的程序

依据第16条的规定，自愿退出成员身份需要经历“成员申请—协商补偿—集体表决同意”三个步骤。

1. 申请

由于成员自愿退出农村集体经济组织会对其权益产生重大不利影响，为了慎重起见，法律要求退出成员以书面方式向农村集体经济组织提出申请。农村集体经济组织应当向申请者阐明退出的含义和法律后果，充分尊重其意愿，不得诱导或者变相强迫。正如农业农村部部长韩俊同志所强调的，无论是“三权”退出，还是成员身份自愿退出，都一定要稳慎进行，为农民长远利益着想。

2. 协商补偿

第16条第2款赋予了自愿退出的成员就退出补偿和权益保留事项同农村集体经济组织协商议价的权利。既然是平等自愿协商，就可能存在协商达成一致意见与协商后仍无法达成一致意见两种情形。如果经协商无法达成一致意见，退出成员可以收回其退出申请，从而不发生自愿退出的法律效果，此点为第16条第2款的应有之义；如果经协商达成了一致意见，意味着成员和农村集体经济组织之间就自愿有偿退出成员身份形成了协议，双方应当按照协议履行。从此角度言，第16条规定的成员自愿退出实则是成员自愿有偿退出。

3. 表决同意

依据第16条第1款的规定，成员的自愿退出申请需要取得农村集体经济组织的同意。需要探讨的是，农村集体经济组织对成员自愿退出事项作出同意的内部决策程序是什么？是否必须依据第26条通过成员大会表决呢？第26条第1款第3项规定的是“确认农村集体经济组织成员”，如果将此处的“确认”作宽泛理解，自愿退出成员身份亦可被此种情形所包含，应由成员大会予以表决，反之则否。笔者认为，虽然成员自愿退出并不会给农村集体经济组织带来不利影响，但由于涉及退出成员的补偿和权益保留事项，农村集体经济组织可能需要支付一定的对价，为了操作的公开公平公正，建议仍然通过农村集体经济组织成员大会表决方式作出决策。表决事项包括退出申请和补偿方案。成员大会就退出申请与补偿方案作出表决后，由理事会与退出成员签订退出协议。协议生效之时，即为成员身份退出之时。

（三）自愿退出的法律效果——补偿和权益保留

从法理上言，成员身份的退出会导致依附于成员身份的成员权的灭失，某一成员一旦退出农村集体经济组织成员身份，就丧失成员权，亦无需再履行成员义务。成员在退出时，不得要求分割集体财产，这是集体财产作为公有制财产的应有之意。但考虑到成员自愿退出会导致其财产利益的减损，剩余成员会成为潜在获益者，为了适当平衡利益关系，法律允许退出成员获得一定的经济补偿或者在一定期限内保留已经享有的财产权益。

补偿的方式较为简单，关键是确定补偿的标准。由于补偿是通过协商确定，补偿标准最终取决于双方的谈判博弈能力。如果补偿标准较高，就会起到激励退出的作用；如果补偿标准过低，则成员会“用脚投票”。当然，考虑到商议的一方是农村集体经济组织，为了避免个性化商议带来的权力寻租和不公平，建议农村集体经济组织在章程中对退出补偿标准予以规定。

此外，法律还允许退出成员在一定期限内保留其已经享有的财产权益。但该表述相当模糊，何谓“已经享有的财产权益”？“一定期限”又为多长？

《农村集体经济组织法》第13条对成员权利进行了全面列举，成员权利可以被区分为两类：一类为民主管理权，包括第13条第1至4项规定的选举和被选举权、表决权、知情权和监督权；另一类为集体财产分享权，包括第13条第5至9项规定的承包地分配权、宅基地分配权、集体收益分配权、土地补偿费分配权、集体服务和福利分享权，此类权利均体现为分享集体财产的资格。与此同时，基于我国独特的土地制度，土地承包经营权和宅基地使用权这两种用益物权虽然不属于成员权的内容，但属于由成员所专享的用益物权。其中，土地承包经营权是由成员专享的承包地分配权转化而来，是承包地分配权实现的结果；宅基地使用权是由成员专享的宅基地分配权转化而来，是宅基地分配权实现的结果。成员权本质上为一种请求权，其义务主体为农村集体经济组织，成员权仅具有内部效力。但土地承包经营权和宅基地使用权与之不同，土地承包经营权和宅基地使用权并不属于成员权的组成部分，而属于独立的用益物权，是绝对权，可以独立存在，具有外部效力，权利主体之外的一切主体均为义务主体。在此，第16条第2款中的“已经享有的财产权益”的内涵为何？

从法理上分析，成员权以成员身份为基础和依托，成员一旦自愿退出成员身份，也应随之丧失全部的成员权，包括表决权等民主管理权以及承包地分配权等集体财产分享权。但近些年国家基于城镇化过渡阶段的特殊国情，出台了保障进城落户农民“三权”的政策，此“三权”包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。此外，为了吸引乡村振兴人才，奖励为集体做出特殊贡献的外来人员，《农村集体经济组织法》第15条允许符合特定条件的非本集体成员享有部分成员权利，这些权利包括参与分配集体收益、享受集体提供的服务和福利、法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利，民主管理权、承包地分配权、宅基地分配权、土地补偿费分配权被明确排除在外。结合这些政策和规定的精神，第16条第2款中的“已经享有的财产权益”不仅不包括作为非财产权的民主管理权，而且不包括承包地分配权、宅基地分配权和土地补偿费分配权，是否包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体服务和福利享受权有待进一步探讨。

第一，“三权”中的土地承包经营权和宅基地使用权属于独立的用益物权，虽然取得这两项权利以成员身份为基础，但土地承包经营权与宅基地使用权并不属于成员权的组成部分，一旦由成员取得便可脱离成员身份而独立存在。故此，成员身份的丧失并不必然导致这两项权利的丧失。依据我国现行法律和国家政策，土地承包经营权和宅基地使用权的取得以成员身份为基础，其转让也只能局限在本集体成员之间，这意味着法律要求持有的正当性以成员身份为基础。但是，土地承包经营权和宅基地使用权属于独立的用益物权，不能仅仅因成员身份的丧失而剥夺当事人享有的这两项权利。兼顾土地权利体系和谐和农民土地权益保护的做法，是于成员退出身份但又选择保留土地权利之时，将这两项权利转换为不具有身份限制的土地使用权类型，例如，将土地承包经营权转换为一定期限的土地经营权，将宅基地使用权转换为一定期限的集体建设用地使用权，以此兼顾土地承包经营权和宅基地使用权的身份专属性与成员身份丧失者的土地使用权之保障。第16条第2款中的“一定期限”也与此意蕴相合。鉴于此，在自愿退出时，成员可以和集体商议在一定期限内保留其已经取得的土地承包经营权和宅基地使用权，期限由双方协商确定。从实际权利义务关系看，由于持有者成员身份的丧失以及权利期限的附加，此时退出成员保留的承包地和宅基地权利已经转变为另外一种无身份限制但有期限限制的用益物权，从而与成员专享的土地承包经营权和宅基地使用权相区别。出于土地权利体系和谐的考虑，对于保留的承包地权益，适宜解释为一定期限的土地经营权。鉴于二轮承包即将到期，而该土地经营权直接设立于土地所有权上，双方协商的保留期限可以不受二轮剩余承包期的限制，避免产生因二轮承包到期所带来的法律适用困境。对于保留的宅基地权益，宜解释为一定期限的集体建设用地使用权。鉴于地上房屋具有永久性，为了更好发挥地上房屋的价值，双方协商的保留期限适宜参照房屋剩余使用寿命。

第二，虽然“三权”中的“集体收益分配权”在政策文件中常与土地承包经营权、宅基地使用权被并列提及，但其权利属性与后两者并不相同。集体收益分配权并不指向具体的物或者财产，只是请求农村集体经济组织向成员分配当年可分配收益的权利，是一种请求权，而非支配权。至于当年是否可以分红、分多少，均有不确定因素。实际上，其权利属性与承包地分配权和宅基地分配权相同，均属于成员权的组成部分，属于农村集体经济组织与成员之间内部关系的范畴。即便是一些实行集体资产股份合作的地方已经通过折股量化方式赋予了集体收益分配权“股权”的表现形式，但依据《农村集体经济组织法》第40条的规定，该“股权”仅为参与集体财产收益分配的份额，亦不属于对应资产份额的独立财产权，无法改变其作为集体收益分配资格的本质属性。故此，在自愿退出成员身份的同时，集体收益分配权依法理也应一并丧失。但第16条第2款的规定有特殊的政策考量，退出后当事人享有获取适当经济补偿的权利。允许其继续在一定年限内分享集体财产收益分红，可视为经济补偿权益的替代实现方式。只要是基于双方平等自愿协商并遵循公开公平公正原则，并不会损害农村集体经济组织和其他成员的利益。鉴于此种收益分配权不包含表决权等民主管理权，此种做法亦不会威胁农村集体经济组织的治理结构；故此，允许自愿退出者在一定期限内继续享有集体收益分配权，虽与此种权利的本质属性并不融洽，但亦不失为当前阶段务实的选择。

第三，集体服务和福利分享权本质上属于对集体财产收益的分享，只不过分享形式体现为实物而非货币。在国家对乡村的公共服务供给不足的情形下，农村集体经济组织普遍承担着部分村庄公共设施和公益事业供给职能。与集体财产收益分红不同，集体提供的一些服务和福利，典型如集体修建的乡村道路、文体活动广场等，本身具有公共性和非排他性。农村集体经济组织在供给此种公共服务时，受益主体并不局限于本农村集体经济组织成员，在此居住生活的非本农村集体经济组织成员也得以一并受益。《乡村振兴促进法》第28条也规定，农村集体经济组织不仅需要为本农村集体经济组织成员提供生产生活服务，还需要为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务和相关的福利待遇。非成员享受农村集体经济组织提供的这类公共设施和公益设施，亦是村庄从封闭走向开放的必然要求。因此，自愿退出的成员继续享受此等权益具有正当性。鉴于实践中农村集体经济组织提供服务和福利的种类、形式、性质、面向对象等存在多样性，自愿退出成员可以继续享受哪些服务和福利，享受多长时间，由双方协商确定。

综上，第16条第2款中的“已经享有的财产权益”可以包含成员在退出前已经享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体服务和福利分享权。自愿退出成员身份者可以通过与农村集体经济组织协商的方式获取适当的补偿，但不得要求分割集体财产。获取补偿的方式可以全部是货币补偿，可以是在一定期限内继续享有上述四种权利中的部分或者全部权利，也可以是二者的结合。可以想见，退出成员保留的权利越少，期限越短，其应当获得的货币补偿越高。

四、成员身份法定丧失规则

成员身份法定丧失意味着，只要符合法定的情形，成员身份将自动丧失，既无需当事人申请，也不以农村集体经济组织同意为前提。

（一）法定丧失的事由

《农村集体经济组织法》第17条第1款对成员身份法定丧失的事由作出了列举性规定，但各类事由的立法趣旨和法理基础不尽相同。

第1至3项属于无争议事由。其中，“死亡”导致主体灭失，农村集体经济组织成员身份自死亡事实发生之时起当然且自动灭失。“丧失中华人民共和国国籍”亦将导致成员身份的自动灭失，成员身份意味着集体用社会主义公有制财产对成员提供的一份福利保障，是我国对本国公民之福利保障的独特形式，非中国公民自不应当享有。故此，自丧失中国国籍之日起，其自动丧失原农村集体经济组织成员身份。至于丧失中国国籍的事由和时间，依据《国籍法》和相关规定确定。“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”是为了避免出现成员身份“两头占”的现象，避免当事人享受双重保障并形成新的不公平。此项规定在适用上应当做好与其他农村集体经济组织成员身份取得时间的衔接，避免出现“两头空”，这也是第18条第2款的意蕴所在。故此，只有在当事人在新的农村集体经济组织已经取得了成员身份的情况下，原农村集体经济组织才能据此剥夺其成员身份。在时间上，自取得新的农村集体经济组织成员身份之时起，原农村集体经济组织成员身份自动丧失。至于取得新成员身份的时间，应自新的农村集体经济组织成员大会以决议形式确认其成员身份之日起计算。

第4项事由的法理逻辑在于，此类人员失去了“土地保障”关联因素，也即其取得了城镇户籍并享受市民福利保障待遇，工作稳定，单位福利保障待遇较好，不再需要以集体土地等财产作为基本生活保障。但对此类人员的宽窄口径把握在立法过程中存在分歧。从改革实践看，“有的规定只有公务员丧失成员身份，有的规定公务员和事业单位工作人员都丧失成员身份，还有的规定公务员、事业单位工作人员、国有企业员工都丧失成员身份”。立法最终之所以没有对事业单位工作人员、国有企业员工丧失成员身份问题作统一规定，是考虑到“事业单位情况复杂，有的也不是财政全额保障，且事业单位改革目前仍在进行中；国有企业用工形式也较为多样”。此外，根据《公务员法》的规定，聘任制公务员与一般公务员差别很大，也不宜统一规定一概丧失成员身份。故此，第17条第1款第4项仅规定了非聘任制公务员。但这并不意味着成为聘任制公务员、事业单位工作人员、国有企业员工等一定不会导致成员身份丧失，因为这类情形并不被第18条规定的成员身份法定保留事项所涵盖，这是这类情形与进城务工、经商等所不同的地方。第18条的真实意蕴为，《农村集体经济组织法》对在这些情形中成员是否丧失成员身份并不作统一的强制性评判，既不要求农村集体经济组织强制剥夺其身份，亦不要求农村集体经济组织必须保留其身份，而是给各地自主探索留下空间。这正是第17条第1款第5项的立法意蕴。

第５项属于兜底条款，亦属于授权条款。结合第12条第5款的规定，此处的“法规”应仅指国务院制定的行政法规和省级人大制定的地方性法规。农村集体经济组织章程亦可就本集体成员身份法定丧失的事由作出补充或者细化规定。但法规和农村集体经济组织章程规定的事项必须符合第11条和第12条的精神，并不得违反第18条的规定。例如，在当事人成为聘任制公务员、事业单位工作人员、国有企业员工等情形，如果其确实已经完成市民化，稳定且充分地享受城镇居民福利保障待遇，不再符合集体成员身份的“土地保障”要件，农村集体经济组织在章程中规定此类人员丧失成员身份的，该规定有效。

（二）法定丧失的法律效果——权益保留

从法理上看，同自愿退出一样，成员身份法定丧失会导致依附于成员身份的成员权消灭。与自愿退出类似，第17条第2款亦规定了成员身份法定丧失时的权益保留事宜，但其意蕴和内涵与第16条第2款有所不同。

第一，并非在所有法定丧失的情形下当事人均可保留相关权益，仅于“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”和“已经成为非聘任制公务员”两种情形下，当事人可保留相关权益。

第二，与自愿退出成员身份不同，法定丧失的情形不存在补偿问题，无论当事人是否保留已经享有的相关权益，均不得请求农村集体经济组织给予补偿。以“已经成为非聘任制公务员”为例，有学者认为，此种情形下成员身份的法定丧失，不是对权利的剥夺，而是以更优越的社会保障取代了集体土地的社会保障，因此，不存在补偿的问题。

第三，尽管不涉及补偿，法律仍规定了权益保留，且与第16条第2款表述为“财产权益”不同，第17条第2款表述为“相关权益”。从文义解释看，“相关权益”不同于“财产权益”，亦可包含成员享有的选举和被选举权等民主管理权。从立法过程看，《农村集体经济组织法（草案）》二审稿采用了“财产权益”的表述，三审稿中相应表述被修改为“相关权益”。依据立法说明，之所以有此变动，是因为“有的部门建议对上述人员丧失农村集体经济组织成员身份后，可以保留的权益规定得更为灵活、有包容性，以适应鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍等的需要”。这一立法说明似乎表明，在因成为非聘任制公务员而丧失成员身份时，当事人不仅可以在一定期限内保留第16条第2款指向的“已经享有的财产权益”，而且有可能在一定期限内继续享有民主管理权。那么，在这两种成员身份法定丧失的情形下，当事人可以保留哪些权益呢？尽管第17条第2款一体规定了“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”和“已经成为非聘任制公务员”两种情形，但基于上述立法说明以及《农村土地承包法》的相关规定，对这两种情形有分开探讨的必要。

当事人因成为非聘任制公务员而丧失成员身份时，依据立法说明，有可能保留民主管理权。但依据第26条和第29条的规定，成员大会和理事会只能由成员组成，对监事会成员或监事并无此明确的身份限制，这意味着当事人在丧失成员身份后既无法参与成员大会的表决，亦无法保留理事身份。由此推之，当事人可得保留的民主管理权包括知情权、监督权和被选举为监事的权利。对于可得保留的财产权益，参照前文分析，亦可包含已经取得的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体服务和福利分享权，保留权利的性质和期限安排参照上述第16条第2款的适用规则。

在当事人因“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”而丧失原农村集体经济组织成员身份的情形，自无继续保留原农村集体经济组织民主管理权的必要。但考虑到当事人在加入新的农村集体经济组织之后并不一定能够立即在新的农村集体经济组织取得土地承包经营权和宅基地使用权，有必要允许其在一定期限内保留在原农村集体经济组织取得的土地承包经营权和宅基地使用权。除此之外，《农村土地承包法》第31条规定了防止承包地“两头空”。这一规定不仅适用于妇女，亦应适用于迁居的其他农村集体经济组织成员，无论其成员身份是否发生变动。防止土地权益“两头空”的规则亦应适用于宅基地。由此可见，某一农村集体经济组织成员在“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”后，虽然会自动丧失原农村集体经济组织成员身份，但如果在新的农村集体经济组织尚未取得土地承包经营权和宅基地使用权，则在原农村集体经济组织已经取得的这两项权利应当继续保留，原农村集体经济组织不得强制收回。此解释结论为第17条第2款中“依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程”的应有之义。至于集体收益分配权与集体服务和福利分享权，通常在新农村集体经济组织并不存在取得障碍，应由新农村集体经济组织予以保障，也就不存在继续保留在原农村集体经济组织的相应权利的问题。由此可见，与成为非聘任制公务员不同，当因取得其他农村集体经济组织成员身份而丧失原农村集体经济组织成员身份时，只涉及土地承包经营权和宅基地使用权的衔接问题，只要当事人在新农村集体经济组织尚未取得这两项权利，原农村集体经济组织就不得强制收回，在此过渡阶段，其对这两项权利的保留不以原农村集体经济组织同意为前提。当然，权利人自愿有偿退出不在此限。

（三）法定丧失的操作程序

与自愿退出不同，成员身份的法定丧失并不需要取得农村集体经济组织的同意，丧失成员身份事项本身，无需经由农村集体经济组织成员大会表决程序。但由于第17条第2款规定了丧失成员身份者的相关权益保留事宜，丧失成员身份者须同农村集体经济组织协商确定，也就必然涉及农村集体经济组织决策程序问题。在决策主体上，由于权益保留事项不属于第26条第1款第3项规定的“确认农村集体经济组织成员”事项，也就不属于必须由成员大会决策的事项。故此，既可由成员大会决策，亦可交由成员代表大会、理事会等决策。由于权利保留事项涉及农村集体经济组织的对外给付，为了操作的公开公平公正，避免滋生腐败，建议各农村集体经济组织在章程中就保留权益的类型和期限、决策程序等作出规定。

在操作程序上，为了避免信息获取不及时导致农村集体经济组织不能及时对成员身份予以更新，应当建立农村集体经济组织与公安机关、公务员管理部门、其他农村集体经济组织等相关组织之间的工作衔接机制，于发生成员身份丧失的法定事由时由相关组织及时通知相关的农村集体经济组织。

（四）成员身份的法定保留

第18条对成员身份法定保留事项作出了规定。所谓成员身份法定保留，是指法律强制规定，禁止以一些特定事项为理由剥夺成员身份。这实际上是对成员身份丧失规则“打补丁”，是国家立法对地方立法权和农村集体经济组织自治权的强制干预和限制，地方立法和农村集体经济组织章程不得违反此规定。

依据第18条第1款的规定，农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等事项而丧失成员身份。就学、服役、务工、经商等通常会导致经常居住地的变化，甚至会带来户籍的迁出；离婚、丧偶会导致因婚姻关系而新加入的成员丧失其原来成为成员的基础法律关系；服刑有可能导致政治权利被剥夺。在以往的实践中，上述事项均可能成为一些农村集体经济组织剥夺成员身份的理由。为了保护上述特殊群体的利益，法律特意规定，不得因为这些事由而剥夺成员身份。

第18条第2款属于防止“两头空”的规则，应与第17条第1款第3项的规定配合适用。如前所述，结婚并不一定导致农村集体经济组织成员身份发生变动，第12条第1款将结婚表述为“一般应当”确认为成员的事由，当事人意愿也会对是否确认成员身份产生影响，当事人最终是否因结婚而加入新的农村集体经济组织，具有不确定性。故此，如果当事人因结婚而加入了新的农村集体经济组织，其自动丧失原农村集体经济组织成员身份；如果当事人结婚后并未加入新的农村集体经济组织，无论户籍是否迁出，或者是否在原村生活居住，其原农村集体经济组织成员身份均不受影响。

图片星合证券

（作者系中央财经大学法学院教授、博士生导师，中央财经大学不动产与自然资源法研究中心主任。乡村发现转自：《法制与社会发展》2024年第6期）

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